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[IT뉴스]“신기술 쏟아지는데 법이 못따라간다”… ‘콜링리지 딜레마’ 빠진 AI 정책

온카뱅크관리자

2026-05-03 08:07:29

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 [디지털데일리 오병훈기자]“기술은 하루 단위로 진화하는데, 법은 여전히 어제의 속도로 미래를 통제하려 하고 있다.”
 최근 과학기술정책연구원(STEPI)이 발간한 보고서 ‘과학기술 혁신 전환기에 대응한 입법영향평가 체계의 구축 방안’의 내용을 한줄로 요약하면 이렇다. 보고서 저자 전지은 STEPI 연구위원은 “인공지능(AI), 양자, 합성생물학 등 파괴적 기술이 빠르게 확산되는 상황에서 기존의 고정적 입법 방식만으로는 기술 변화에 대응하기 어렵다”고 지적했다.
 보고서는 과학기술 분야 입법이 사전에 완성된 정답을 정하는 방식이 아니라 시행 이후 효과를 검증하고 다시 제도를 보완하는 ‘동적 입법체계’로 전환돼야 한다고 강조하고 있다.
 ◆‘콜링리지 딜레마’ 빠진 한국…사후·사전 규제 조화 시급
 전 연구위원이 주목한 핵심 개념은 ‘콜링리지 딜레마(Collingridge’s dilemma)’다. 이는 기술 초기에는 통제가 비교적 쉽지만 그 파급효과를 정확히 알기 어렵고 반대로 효과가 분명해진 뒤에는 이미 기술이 사회구조에 깊이 고착돼 통제가 어려워지는 상황을 뜻한다.
 생성형 AI를 둘러싼 최근 논쟁이 대표적이다. 챗봇, 이미지 생성, 음성 합성, 코딩 에이전트 등 새로운 서비스가 빠르게 확산되는 동안 저작권, 개인정보, 허위정보, 노동 대체, 책임 소재 등 입법 쟁점은 뒤늦게 따라붙는다.
 규제가 이르면 혁신을 막을 수 있고 늦으면 사회적 피해가 누적된다. 전 연구위원은 이 딜레마를 풀기 위해 사후 규제만이 아니라 연구개발 초기 단계부터 사회적 논의와 평가가 이뤄져야 한다고 봤다.
 문제는 기술의 속도와 법의 속도가 다르다는 데 있다. 최근 과학기술 혁신이 개별 기술 단위를 넘어 사회 시스템 전반으로 확산되는 변혁적 혁신으로 바뀌고 있다고 분석했다.
 특히 AI, 양자, 합성생물학 등 파괴적 기술이 서로 결합하며 ‘기술수렴 공간’을 형성하면서 어떤 기술이 어떤 사회적 결과를 언제 낳을지 사전에 특정하기 어려워졌다고 설명했다. 기존처럼 과거 데이터와 선형적 예측에 기대는 정책 방식으로는 사회적 위험과 기회를 동시에 포착하기 어렵다는 것이다.
 전 연구위원은 이 과정에서 법의 안정성과 혁신의 유동성은 충돌한다고 지적한다. 법은 명확성과 예측 가능성을 중시한다. 반면 혁신은 실험과 변화, 예측 불가능성을 전제로 움직인다. 이처럼 고정된 형태의 법이 진화하는 혁신을 포괄하지 못할 경우 두 가지 문제가 발생한다고 봤다.
 먼저 새로운 기술과 산업이 기존 규범에 막혀 ‘혁신의 불법화’로 이어지는 경우다. 다른 하나는 법이 기술 변화를 따라잡지 못해 책임과 기준이 비어 있는 ‘규제 공백’이 생기는 경우다. 어느 쪽이든 과학기술 혁신 경쟁력을 약화시키는 결과로 이어질 수 있다는 경고다.
 전지은 연구위원은 입법영향평가를 대안으로 제시했다. 입법영향평가는 법률이 사회 문제를 얼마나 효과적이고 공정하게 해결하는지 체계적으로 검토하고 그 결과를 다시 입법 과정에 환류하는 근거 기반 입법 방식이다.
 단순히 법안을 만들기 전 비용이 얼마나 드는지 따져보는 절차가 아니라 입법 목적이 명확한지, 다른 대안은 없는지, 예상되는 편익과 부작용은 무엇인지, 특정 집단에 영향이 편중되지는 않는지 등을 종합적으로 살피는 장치다.
 입법영향평가가 단순 사전 검토 수준에 머물러서는 안 된다는 것도 덧붙였다. 과학기술 분야에서는 사전에 모든 효과를 예측하기 어렵다. 따라서 법이 시행된 뒤 실제 효과와 부작용을 다시 분석하고 최초 예측과 현실 사이 차이를 확인한 뒤 ‘개정·보완·폐지’ 여부를 판단하는 순환 구조가 필요하다고 봤다.
 국내에도 영향평가 제도가 없는 것은 아니다. 행정부는 규제영향분석, 기술영향평가, 성별영향평가, 고용영향평가, 환경영향평가 등 다양한 분야별 사전영향평가를 운영하고 있다. 국회도 전문위원 검토보고, 비용추계, 입법영향분석 시범사업 등을 통해 입법지원 기능을 수행하고 있다.
 그러나 이들 제도가 개별 법률과 부처를 중심으로 분산 운영돼 평가 결과의 통합 활용과 사후 활용이 미흡하다는 것이 전 연구위원의 해석이다. 즉 평가가 존재하더라도 정책 학습으로 이어지는 구조가 약하다는 의미다.
 ◆EU ‘종합평가 체계’, 美 ‘정보규제국’ 운영…“데이터 기반 정책 분석 인프라 시급”
 해외 사례는 어떨까. 유럽연합(EU)은 경제·사회·환경 영향을 통합 분석하는 종합 영향평가 체계를 운영하고 ‘더 나은 규제(Better Regulation)’ 패키지를 통해 분석 항목을 표준화했다.
 미국은 경제적·정책적 파급력이 큰 ‘중요한 규제’를 대상으로 비용·편익 중심의 규제영향분석을 시행하고 있다. 또 정보규제국(OIRA)이 독립적 검토 기능을 맡는다.
 독일은 사전·병행·사후 평가의 3단계 환류 체계를 제도에 반영하고 있으며 일본은 각 부처가 평가한 뒤 총무성이 점검·조정하고 사후평가 결과를 공표하는 방식을 운영한다.
 제도 형태는 다르지만 공통적으로 문제 정의-대안 비교-예상 효과와 부작용 분석-비용·편익 검토-사후 환류를 통해 입법 품질을 관리하고 있다는 것이 전 연구위원 분석이다.
 이를 종합해 그는 세 가지 제도 설계를 제안했다. 먼저 미래예측과 시나리오 분석 기능을 갖춘 데이터 기반 분석 인프라를 구축해야 한다. 기존 법령의 시행 결과, 사후 입법영향분석 자료, 정부 영향평가 결과 등을 통합 관리하고 분석해야 한다는 것이다.
 특히 불확실성이 높은 입법에 대응하기 위해 미래예측, 시나리오 분석, 조기경보 기능을 도입할 필요가 있다고 봤다. AI를 활용해 영향 예측, 패턴 분석, 이해관계자 반응 탐지 등 분석 역량을 고도화할 수 있다는 제안도 포함됐다.
 둘째로는 사전·사후 평가를 연계하고 결과 환류를 제도화해야 한다고 강조했다. 평가 대상과 범위, 절차, 결과 활용, 사후점검 의무 등을 규정하는 법적·절차적 근거가 필요하다는 것이다. 사전평가 단계에서 성과지표를 설정하고, 시행 이후 실제 효과를 검증한 뒤, 그 결과를 개정이나 폐지 판단으로 연결해야 한다.
 평가 항목은 표준화하되 과학기술 분야 특성을 반영해 기술 안전성·개인정보 보호·윤리 쟁점·국제규범 정합성·산업생태계 변화·혁신 촉진 효과 등을 유연하게 추가할 수 있어야 한다.
 마지막으로 전 연구위원은 독립적이고 전문적인 평가 기능과 입법부·행정부 간 양방향 환류 거버넌스를 구축해야 한다고 강조했다. 과학기술 입법은 기술적 이해뿐 아니라 경제·사회·법률·윤리·환경 등 복합적 판단을 요구한다. 특히 평가 결과가 정치적 판단에 종속되지 않도록 독립적 검토 기능을 확보하고 다양한 분야 전문가가 참여하는 체계가 필요하다는 분석이다.
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